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《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》详细解读
2019年12月22日，*********、国务院印发了《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》（以下简称《意见》），这是继******2018年11月1日在民营企业座谈会上发表重要讲话之后，党***出台的关于支持和发展民营经济的一份重要文件，也是新时代促进我国民营企业发展的一份纲领性文献。这份文件的出台，必将为推动民营企业改革创新、转型升级、健康发展，让民营经济创新源泉充分涌流，让民营企业创造活力充分迸发起到“催化剂”作用。
一、《意见》出台的基本背景
我们讲的“民营企业”，一般是指由民间私人投资、民间私人经营、民间私人享受投资收益、民间私人承担经营风险的法人经济实体，这个概念一般与“非公经济”相通用。民营企业是与国有企业相对应的，“国有企业”一般是指由国家或全社会公共所有，来进行投资和运营的企业。“民营企业”和“国有企业”的根本区别在于生产资料所有制形式的不同，在民营企业中，生产资料主要归私人所有，而在国有企业，生产资料归国家所有或全社会公共所有。
党的十一届三中***以后，我国实行了改革开放的政策，逐步发展非公有制经济，增强经济发展活力和提高经济资源配置效率。40多年来，我国民营经济从小到大、从弱到强，不断发展壮大。截至2017年底，我国民营企业数量超过2700万家，个体工商户超过6500万户，注册资本超过165万亿元。
2018年11月1日，******在民营企业座谈会上的重要讲话中指出：“概括起来说，民营经济具有“五六七**”的特征，即贡献了50％以上的税收，60％以上的国内生产总值，70％以上的技术创新成果，80％以上的城镇劳动就业，90％以上的企业数量。在世界500强企业中，我国民营企业由2010年的1家增加到2018年的28家。我国民营经济已经成为推动我国发展不可或缺的力量，成为创业就业的主要领域、技术创新的重要主体、国家税收的重要来源，为我国社会主义市场经济发展、政府职能转变、农村富余劳动力转移、国际市场开拓等发挥了重要作用。”
近年来，一些民营企业在经营发展中遇到不少困难和问题，有的民营企业家形容为遇到了“三座大山”：市场的冰山、融资的高山、转型的火山。这些困难和问题的成因是多方面的，是外部因素和内部因素、客观原因和主观原因等多重矛盾问题碰头的结果。一是国际经济环境变化的结果。一段时间以来，全球经济复苏进程中风险积聚，保护主义、单边主义明显抬头，给我国经济和市场预期带来诸多不利影响。民营企业占我国出口总额的45％，在国际经济环境变化的情况下，一些民营出口企业必然会受到影响，那些为出口企业配套或处在产业链上的民营企业也会受到拖累。二是我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的结果。当前，我们正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，经济扩张速度会放缓，但消费结构全面升级，需求结构快速调整，对供给质量和水平提出了更高要求，必然给企业带来转型升级压力。市场有波动、经济有起伏、结构在调整、制度在变革，在这样一个复杂背景下，部分民营企业遇到困难和问题是难免的，是客观环境变化带来的长期调整压力。对高质量发展的要求，民营企业和国有企业一样都需要逐步适应。三是政策落实不到位的结果。近年来，我们出台的支持民营经济发展的政策措施很多，但不少落实不好、效果不彰。有些部门和地方对党和国家鼓励、支持、引导民营企业发展的大政方针认识不到位，工作中存在不应该有的政策偏差，在平等保护产权、平等参与市场竞争、平等使用生产要素等方面还有很大的差距。有些政策在制定过程中前期调研不够，没有充分听取企业意见，对政策实际影响考虑不周，没有给企业留出必要的适应调整期。有些政策相互不协调，政策效应同向叠加，或者是工作方式简单，导致落实效果不好。
正是在这种背景下，*********、国务院出台《意见》，为深入落实******在民营企业座谈会上的重要讲话精神，坚持和完善社会主义基本经济制度，为坚持“两个毫不动摇”，坚持新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，营造市场化、法治化、国际化营商环境，为保障民营企业依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护等，提供坚强有力的制度保障。
二、《意见》的基本框架与政策导向
纵观《意见》，通篇贯穿着“问题导向”、“目标导向”和“结果导向”。该文件一共5500余字，在以“*********、国务院”名义印发的文件中，篇幅是比较长的了，从这一点也看得出*********、国务院对民营企业发展的重视程度，对支持和鼓励非公经济发展的决心和信心。
《意见》一共分为八个部分，其中第一部分是总论，即从指导思想和基本原则两个方面，对新时代推动民营企业发展的要求作出总体概述。第二部分到第七部分是分论，分别从优化公平竞争的市场环境、完善精准有效的政策环境、健全平等保护的法治环境、鼓励引导民营企业改革创新、促进民营企业规范健康发展、构建亲清政商关系六个维度，对如何支持民营企业发展的具体政策，作出了详细的阐述和规定。这六个部分是《意见》的主要内容所在。第八部分阐述了组织保障，分别从建立健全民营企业党建工作机制、完善支持民营企业改革发展工作机制、健全舆论引导和示范引领工作机制三个方面，对各级党委和政府如何贯彻落实这一重要部署，提出了具体要求。
整体上看，《意见》对新时代如何支持民营企业改革发展的政策导向可以概括为四个方面：
（一）坚持公平竞争，对各类市场主体一视同仁，营造公平竞争的市场环境、政策环境、法治环境，确保权利平等、机会平等、规则平等
《意见》将这一条作为支持民营企业改革发展基本原则的第一条，足见其重要性。这里面的核心关键词，就是“公平”二字。客观地讲，在竞争性领域，民营企业存在市场准入和行政审批“两道门槛”，比国有企业承担更多的税费负担，造成国有企业和民营企业市场竞争的不平等。在目前的行政审批中，由于一些客观因素，对民营企业的市场准入限制等仍然存在。从产业链的角度看，处在上游地位的能源、电力、原材料、交通等垄断国有企业，一方面不断将成本费用转移到下游的民营企业身上，另一方面利用资金、政策优势，沿产业链垂直扩张，在竞争性领域挤压民营企业生存空间，使得民营企业生存环境趋于恶化。在国家电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域，在油气勘探开发、炼化和销售领域，建设原油、天然气、成品油储运和管道输送等基础设施领域，几乎对民营企业不开放。因此，“公平”二字显得尤为重要。
（二）遵循市场规律，处理好政府与市场的关系，强化竞争政策的基础性地位，注重采用市场化手段，通过市场竞争实现企业优胜劣汰和资源优化配置，促进市场秩序规范
这是《意见》支持民营企业改革发展基本原则的第二条。2008年全球金融危机以来，中国尤其是沿海以民营经济活力著称的地区，企业经营受到严重影响。地方政府通过给予更多优惠政策进一步抬高国有企业的地位，影响了正常的市场秩序和价格信号引导作用。中国的市场化改革已经进行了20多年，但资源要素的市场化还相对滞后。目前，许多大中型国有企业获取稀缺资源相较民营企业更容易，如获得土地、矿产等自然资源，电网、电讯等特许经营权，政府投资项目等。资源占有的不平等使不同市场主体不能平等使用要素，造成竞争起点的不公平，因此需遵循市场规律，处理好政府与市场关系。
（三）支持改革创新，鼓励和引导民营企业加快转型升级，深化供给侧结构性改革，不断提升技术创新能力和核心竞争力
这是《意见》支持民营企业改革发展基本原则的第三条。如果说前两条是针对客观原因来阐述的，这一条则是从民营企业自身要求来谈的。以融资为例，国有企业和民营企业在经营条件上面临着显著的融资可获性和融资成本的差异。国有企业更容易从金融体系中获得资金，而一些民营企业由于规模小、实力弱、经营管理机制落后、市场稳定性较差、资信等级不高、可抵押担保品较少等条件约束，在从金融体系中获得资金时面临更多困难。融资渠道狭窄使得民营企业总体融资成本高于国有企业。由此可以看出，民营企业要想在新时期获得更大的发展，必须不断提升自身的技术创新能力和核心竞争力。
（四）加强法治保障，依法保护民营企业和企业家的合法权益，推动民营企业筑牢守法合规经营底线
这是《意见》支持民营企业改革发展基本原则的第四条。市场经济一定是法治的市场经济。客观来讲，我国虽已在宪法中明确了非公有制经济的主体地位，但是由于目前民营经济发展过程中存在私人财产权保护相关立法的滞后、行政执法和司法监督中的不公等问题，一些民营企业在市场准入实际管理中受到各种限制，阻碍了国家依法对不同经济主体的平等保护。
三、关于《意见》几个重点问题的分析
《意见》分别从六个方面，为如何支持民营企业发展指明了方向。
（一）优化公平竞争的市场环境
《意见》对进一步放开民营企业市场准入、实施公平统一的市场监管制度、强化公平竞争审查制度刚性约束和破除招投标隐性壁垒作出了详细的政策规定。其中，“进一步放开民营企业市场准入”最为重要。具体来看，有四个方面的政策要点：
一是要深化“放管服”改革。进一步精简市场准入行政审批事项，不得额外对民营企业设置准入条件。全面落实放宽民营企业市场准入的政策措施，持续跟踪、定期评估市场准入有关政策落实情况，全面排查、系统清理各类显性和隐性壁垒。
二是要进一步引入市场竞争机制。要在电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域，放开竞争性业务，增强民营企业竞争力。
三是要支持民营企业以参股形式开展基础电信运营业务，以控股或参股形式开展发电配电售电业务。支持民营企业进入油气勘探开发、炼化和销售领域，建设原油、天然气、成品油储运和管道输送等基础设施。支持符合条件的民营企业参与原油进口、成品油出口。四是要有限制地放宽市场准入条件。在基础设施、社会事业、金融服务业等领域大幅放宽市场准入条件，增强民营企业发展信心。上述行业、领域相关职能部门要研究制定民营企业分行业、分领域、分业务市场准入具体路径和办法，明确路线图和时间表。
（二）完善精准有效的政策环境
《意见》对进一步减轻民营企业税费负担、健全银行业金融机构服务民营企业体系、完善民营企业直接融资支持制度、健全民营企业融资增信支持体系、建立清理和防止拖欠账款长效机制作出了详细的政策规定。从总体来看，就是要解决民营企业融资难融资贵的问题。具体来说，就是要重点做好五个方面工作：
一是要进一步提高金融结构与经济结构匹配度，支持 当前隐藏内容免费查看发展以中小微民营企业为主要服务对象的中小金融机构。深化联合授信试点，鼓励银行与民营企业构建中长期银企关系。健全授信尽职免责机制，在内部绩效考核制度中落实对小微企业贷款不良容忍的监管政策。
二是要强化对银行等金融机构的考核激励。合理增加信用贷款，鼓励银行提前主动对接企业续贷需求，进一步降低中小微民营企业综合融资成本。
三是要完善股票发行和再融资制度，提高民营企业首发上市和再融资审核效率。支持服务民营企业的区域性股权市场建设。支持民营企业发行债券，降低可转债发行门槛。
四是要在依法合规的前提下，支持资管产品和保险资金通过投资私募股权基金等方式积极参与民营企业纾困。鼓励通过债务重组等方式合力化解股票质押风险。积极吸引社会力量参与民营企业债转股。
五是要推进依托供应链的票据、订单等动产质押融资，鼓励第三方建立供应链综合服务平台。民营企业以应收账款申请担保融资的，国家机关、事业单位等应付款方应当及时确认债权债务关系。推动抵质押登记流程简便化、标准化、规范化，建立统一的动产和权利担保登记公示系统。
（三）健全平等保护的法治环境
《意见》对健全执法司法对民营企业的平等保护机制、保护民营企业和企业家合法财产作出了详细的政策规定。具体来说，就是要做好四个方面工作：
一是要健全执法司法对民营企业的平等保护机制。加大对民营企业的刑事保护力度，依法惩治侵犯民营企业投资者、管理者和从业人员合法权益的违法犯罪行为。
二是要提高司法审判和执行效率，防止因诉讼拖延影响企业生产经营。保障民营企业家在协助纪检监察机关审查调查时的人身和财产合法权益。健全知识产权侵权惩罚性赔偿制度，完善诉讼证据规则、证据披露以及证据妨碍排除规则。
三是要严格按照法定程序采取查封、扣押、冻结等措施，依法严格区分违法所得、其他涉案财产与合法财产，严格区分企业法人财产与股东个人财产，严格区分涉案人员个人财产与家庭成员财产。
四是要持续甄别纠正侵犯民营企业和企业家人身财产权的冤错案件。建立涉政府产权纠纷治理长效机制。
（四）鼓励引导民营企业改革创新
《意见》对引导民营企业深化改革、支持民营企业加强创新、鼓励民营企业转型升级优化重组、完善民营企业参与国家重大战略实施机制作出了详细的政策规定。具体来说，就是要做好四个方面工作：
一是要建立企业制度、规范优化业务流程和组织结构。鼓励有条件的民营企业加快建立治理结构合理、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的现代企业制度，重视发挥公司律师和法律顾问作用。鼓励民营企业制定规范的公司章程和完善内部激励约束机制，建立科学规范的劳动用工、收入分配制度，推动质量、品牌、财务、营销等精细化管理。
二是要加强成果创新，畅通人才渠道。鼓励民营企业独立或与有关方面联合承担国家各类科研项目，参与国家重大科学技术项目攻关。各级政府组织实施科技创新、技术转化等项目时，要平等对待不同所有制企业。系统清理与企业性质挂钩的职称评定、奖项申报、福利保障等规定，畅通科技创新人才向民营企业流动渠道。在人才引进支持政策方面对民营企业一视同仁，支持民营企业引进海外高层次人才。
三是要鼓励民营企业因地制宜聚焦主业加快转型升级。优化企业兼并重组市场环境，支持民营企业做优做强。支持民营企业参与国有企业改革。引导中小民营企业走“专精特新”发展之路。畅通市场化退出渠道，完善企业破产清算和重整等法律制度，提高注销登记便利度，进一步做好“僵尸企业”处置工作。
四是要鼓励民营企业积极参与重大规划、重大项目、重大工程、重大活动。积极吸引民营企业参与“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设、海南全面深化改革开放等重大国家战略，积极参与乡村振兴战略。
（五）促进民营企业规范健康发展
《意见》对引导民营企业聚精会神办实业、推动民营企业守法合规经营、推动民营企业积极履行社会责任、引导民营企业家健康成长作出了详细的政策规定。具体来说，就是要做好四个方面工作：
一是要营造实干兴邦、实业报国的良好社会氛围，鼓励支持民营企业心无旁骛做实业。引导民营企业提高战略规划和执行能力，弘扬工匠精神，通过聚焦实业、做精主业不断提升企业发展质量。大力弘扬爱国敬业、遵纪守法、艰苦奋斗、创新发展、专注品质、追求卓越、诚信守约、履行责任、勇于担当、服务社会的优秀企业家精神，认真总结梳理宣传一批典型案例，发挥示范带动作用。
二是要筑牢民营企业守法合规的经营底线。民营企业要依法经营、依法治企、依法维权，认真履行环境保护、安全生产、职工权益保障等责任。民营企业走出去要遵法守法、合规经营，塑造良好形象。
三是要鼓励民营企业积极参与社会公益、慈善事业。引导民营企业重信誉、守信用、讲信义，自觉强化信用管理，及时进行信息披露。支持民营企业赴革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区和中西部、东北地区投资兴业，引导民营企业参与对口支援和帮扶工作。
四是要加强对民营企业家特别是年轻一代民营企业家的理想信念教育。民营企业家要加强自我学习、自我教育、自我提升，珍视自身社会形象，热爱祖国、热爱人民、热爱中国******，把守法诚信作为安身立命之本，积极践行社会主义核心价值观。实施年轻一代民营企业家健康成长促进计划，支持帮助民营企业家实现事业新老交接和有序传承。
（六）构建亲清政商关系
《意见》对建立规范化机制化政企沟通渠道、完善涉企政策制定和执行机制、创新民营企业服务模式、建立政府诚信履约机制作出了详细的政策规定。具体来说，就是要做好四个方面工作：
一是要加强政企沟通交流。鼓励地方各级党政主要负责同志采取多种方式经常听取民营企业意见和诉求，畅通企业家提出意见诉求通道。鼓励行业协会商会、人民团体在畅通民营企业与政府沟通等方面发挥建设性作用，支持优秀民营企业家在群团组织中兼职。
二是要制定实施和完善涉企政策。制定实施涉企政策时，要充分听取相关企业意见建议。保持政策连续性稳定性，健全涉企政策全流程评估制度，完善涉企政策调整程序，根据实际设置合理过渡期，给企业留出必要的适应调整时间。政策执行要坚持实事求是，不搞“一刀切”。
三是要提升服务意识，建立服务制度。进一步提升政府服务意识和能力，鼓励各级政府编制政务服务事项清单并向社会公布。维护市场公平竞争秩序，完善对陷入困境优质企业的救助机制。建立政务服务“好差评”制度。完善对民营企业全生命周期的服务模式和服务链条。
四是要建立政府失信责任追溯和承担机制。各级政府要认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与民营企业依法签订的各类合同。对民营企业因公共利益或其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定而受到的损失，要依法予以补偿。
总而言之，《意见》的出台，将为进一步激发民营企业活力和创造力，充分发挥民营经济在推进供给侧结构性改革、推动高质量发展、建设现代化经济体系中的重要作用保驾护航！
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