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【决策研究】全面加快产城融合建设打造高质量发展先行区
“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”是党的十九大作出的明确重大判断。省委书记、省人大常委会主任杜家毫就新形势下如何在城市发展中体现高质量发展特征明确提出“四个走出来”要求。长沙正处挺进在全力加快新旧动能转换，跨越高质量发展的重要关口，出台了《关于坚持生态优先绿色发展、在深入实施长江经济带发展战略中推动长沙高质量发展的三年行动计划（2018－2020年）》（以下简称《三年行动计划》）。2009年以来，我国产业结构转型升级，以知识密集型的创新产业为引领，以产城融合的多功能城市综合体为载体的现代化产业社会经济体逐渐成为经济开发区的主要发展方向，也是第四代园区的核心内涵。推进产城融合发展，是主动落实党的十九大精神、“四个走出来”要求和《三年行动计划》的重要举措。作为长沙市的主要开发区，正处于第二代园区向第三代园区过渡阶段，正奋进在“建设大城北，进位国家级”向高质量的第四代园区目标建设的征程中的金霞经济开发区，应敢于担当，勇立高质量发展潮头，全面加快产城融合建设，打造高质量发展先行区。
一、产城融合发展的基本情况
长沙金霞经济开发区园区规划总面积84平方公里，是国务院批准的长沙市总体规划近期重点开发区、湖南省十大重点省级开发区之一、长沙市物流产业唯一核心园区，具备优越的产城融合高质量发展基础。
（一）区域区位独特优势明显，产城融合支撑有力
金霞经济开发区是开福区的优势集聚和社会发展前沿区域，开福区总面积188平方公里，2017年，实现地区生产总值920亿元，同比增长8.8％，经济社会稳中有进、进中向好。拥有湖南省独特的水、陆、空、铁、管“五元化”交通运输优势，是打造长沙东部开发型经济走廊的临港经济区，又是建设国家智能制造中心、国家交通物流中心的重点区域，具有较好的产城融合发展能力和良好的体制、政策环境。
（二）经济跨越发展势头迅猛，产城融合动力强劲
十二五期间，园区紧紧围绕“打造千亿级产业，争创国家级园区”的奋斗目标，五年累计完成固定资产投资424.32亿元，年均增长23.99％；完成工业总产值1574亿元，年均增长34.22％；完成物流主营业务收入1223.45亿元，年均增长40.12％，工业和物流指标实现五年翻两番，2015年财政收入和税收分别突破20亿元和10亿元大关。十三五以来，继续保持经济高速增长的态势，财政收入、总税收、固定资产投资、规模工业总产值四项指标年均增速高于开福区及长沙市平均水平。
（三）现代产业体系基本形成，产城融合潜力深厚
园区形成“两轮驱动、多点支撑”的产业体系，“两轮”即智能物流和军民融合，“多点”即商贸服务、装配式建筑和开放型经济。智能物流：目前已入驻企业132家，其中5A级10家、4A级7家。军民融合：发展军民两用新材料产业、新一代信息技术产业、智能制造产业及电子信息产业，打造军民融合产业示范区。商贸服务：打造了引领中部的商贸物流产业生态圈，高岭国际商贸城入驻商户2500家。建筑工业化板块：打造湖南省领先的“两型”住宅产业化基地，入驻工业企业86家。外向型经济板块：打造了中部领先的跨境产贸城，入驻企业87家，长沙金霞保税店建成运营。
（四）园区功能布局持续优化，产城融合前景广阔
一是具有潜力巨大的发展空间。南起捞刀河，北至沙河，西临湘江，东至长青路，总规划面积为84平方公里，可开发空间巨大。二是具有多元化的交通网。西临长沙新港近在咫尺，北与京珠等10余条高速公路互通互联，是全省唯一集水、公、铁、空、管五种物流要素于一体的区域，同时长沙一批城市主干道与园区内三纵十横的城市道路网互联互通。三是具有对外开放的大口岸。拥有金霞保税物流中心、长沙新港、长沙铁路货运新北站等开放平台，以及“五定班轮”、“五定班列”、“中欧班列（长沙）”、“湘粤港直通车”等外贸运输通道，2018年获批国家跨境电商综合试验区。四是具有定位明确的五组团。金霞物流组团致力于打造国家级交通物流集散中心，高岭商贸组团着力建设引领中部的商贸物流产业生态圈，沙坪工业组团重点建设以军民融合为主导的高新技术产业集聚区，鹅秀宜居组团主要发展滨江高端房地产业，青竹文创湖组团重点发展服务外包、文化创意、休闲娱乐等产业。
（五）基础配套设施不断完善，产城融合条件充分
十二五以来，园区实施“十大市政道路”和“十大配套工程”，全面加速五宜（宜居、宜业、宜商、宜学、宜游）城区建设，基础配套日臻完善，承载能力持续提升，园区品质大幅攀升，人气商气日益浓厚。目前，拥有湘一立信外国语学校、周南中学等全套基础教育学校，长沙学院、湖南现代物流职业技术学院等4所高校；湘雅泰和医院三级综合医院，同时建立了完善的基层卫生医疗服务体系；拥有高岭国际商贸城、红星美凯龙家具MALL、迪卡侬运动超市、福晟秀峰里商业综合体、创远商业综合体等多个大型商贸中心；秀峰山公园、周南社区公园等建成运营；开通18条公交线路，覆盖园区各组团和重要项目节点。
（六）园区体制机制改革高效，产城融合环境优越
实施以“精政强企”为目标的“二次改革”，在省级园区中实现了“三个率先”，即率先推行政企分开，注资50亿元组建湖南金霞发展集团，实现平台公司化、集团化运营，并获评“AA”级；率先建立园区独立金库并正式运行；率先对接省、市园区、国有企业管理政策，实施机构和人事薪酬制度改革，形成“岗位能上能下、人员能进能出、薪酬能高能低”的动态管理机制。坚持党建引领，从严治党，聚焦营商环境，坚持服务为先、主动作为、大胆创新，营造了风清气正的干事环境。
二、存在的主要问题
（一）产城功能不显著，作用发挥不充分
在长沙有效对接“一带一路”、长江开放经济带、长江中下游城市群等国家战略的实施需要，扩大对外开放水平，提升经济外向度，加强与长江中游城市群与长三角经济区的协作，港口、铁路物流以及智能制造在对外贸易与区域协作中的作用潜力未得到充分发挥。在打造内陆开放新高地和桥头堡，引领、辐射、服务湘北岳阳和环洞庭湖区发展，尤其是湘阴县、汨罗市发展的战略支撑空间未得到充分扩展。作为长沙创建国家中心城市的核心区，交通物流功能和智能制造功能依然不足，对长沙沿江建设，跨江发展，强化湘江发展轴支撑力不强，甚至对城北的带动力也有限。
（二）重点产业不突出，产业链条不完善
一是重点产业不突出。2016年园区现代物流、都市工业、商贸业三大产业产值分别为351亿元、320亿元、114亿元，产值比为44.7：14.5：40.8。其中城市工业产值占比小，特别是作为主导产业的现代物流产业，其传统物流占比大，现代物流占比小，现代物流产业总产值规模和占比都不不突出。
二是高新产业集聚发展势头不足。2017年园区高新技术产业产值170亿元，仅占规模工业总产值的33％，与创新型产业集群有一定差距，仍处低层次企业聚集阶段，且大都处产业链微笑曲线低端，高附加值、高技术含量终端产品不多，质量不硬，创新贡献率不高，核心竞争力不强。
（三）城市功能需加强，基础设施待完善
一是土地空间利用率低。园区整体仍处土地要素驱动阶段，未彻底摆脱土地要素拉动为主的高投入、高消耗、低产出粗放型增长方式，五组团建设同步推进，土地空间利用率较低，低端低效用地存量较多，平均容积率不足1.0，水电路基础设施和生活配套服务有限，企业和群众生产生活不便。直接影响招商引资、企业扩产、资源整合；高科技、高素质、关键技术等人才引进、稳定难度。二是城市建设资金难以平衡。园区2018年度产业项目建设计划看，计划投资52个项目125.9亿元。但年收入可用财力仅能满足园区管理、征地拆迁等刚性支出。
（四）文化氛围较薄弱，高端人才难聚集
硬件上，虽然园区帮助搭建人才招聘平台，为企业提供公租房468套，但现有的公租房存量在数量、质量和结构上依然不能满足园区经济发展需求。软件上，园区每年出资400万元定制公交服务，新增、优化公交线路共12条，企业和居民对园区“软”“硬”环境的满意度有所提升，但教育、医疗等配套服务资源缺口较大，吸引高层次人才的竞争力难以加强，同时，员工培养培训体系没有形成合力，宜业宜居的文化氛围不够浓厚。
（五）政策保障待完善，环境质量要提高
非行政区和国家级新区，管理和审批权限等体制性难题、历史遗留问题尚未有效解决，“小马拉大车”“看得见管不着”现象仍然存在。没有主要经济审批权，使得土地规划、建设用地、项目审批等办理手续程序多、要求高，协调难度大，严重影响项目建设速度和实施进度。拆迁扫尾难度大、时间长，拆迁推进慢，迁杆、迁坟缺乏规划统筹，项目等地局面未能根本改变。产业经济发展对生活环境的不利影响也在不断增大。与国内园区一般发展规律一样，初创和以后相当一个时期在竞争压力下，以追求经济增长为主要目标，环境保护投入不足，发展与环保的冲突日益突出。产业区与生活区的未协调融合，生产区域、生活区域和公共设施三者间隔不够，噪音污染和环境破坏大幅度降低市民生活质量，影响人口、产业集聚，增加＂生态一经济＂平衡和发展的成本。
三、对策建议
（一）前瞻谋划未来，提升区域区位，着力拓展高质量发展第四代开发区空间。
1、打造一个创新开放战略大平台——金霞城市副中心
建议新版城市总体规划以新的战略发展高度，提升金霞片区在整个城市功能布局的地位，由组团级中心提升为城市副中心，定位“长沙新港湘江城”，城北的基础设施、建设用地、产业类型等方面按城市副中心的定位予以更高标准的配套。
2、优化行政区划，拓展长沙北部产城融合空间
一是将长沙市中心城区规划向北拓展。二是捞刀河以北城区建设用地规模应逐步增加，到2035年，建设用地规模达到全域面积70％左右。三是捞刀河以北区域的建设用地适当增加商住用地比例。四是中心城区不再布局基本农田。五是实现多规合一。六是争取将泛金霞片区作为一个行政主体考虑。
3、扩容提质长沙市北部综合交通运输体系
一是加强霞凝港北向融通，对接城陵矶港，上港港务、城陵矶、霞凝港三方合作，构筑湖南省通江达海，融入海上丝绸之路的门户。二是提升货运北站为国家一类铁路口岸，向北、向西，连接欧亚通道，融入一带一路。三是提升城北客运综合枢纽市级等级为区域级，建成综合客运枢纽。四是织密城北片区主干道，向南与城市中心、向西、向北、向东与城对接。五是织密城北轨道线网，近期考虑10号线线型调整，远期考虑在金霞片区、苏托垸片区新增轨道交通线路和站点、在芙蓉北路增设轨道复线。建议在城北金霞片区按城市副中心定位布局更高等级综合交通枢纽。
4、构建区域可持续发展的生态安全格局
依托丰富的水资源，开发建设沿浏阳河、捞刀河、桃花溪、沙坪河生态产业带。各片区根据规划功能，划定禁建区、限建区、适建区。优化绿地性质，将部分生态用地、生产绿地调整为公园绿地，例如京广铁路沿线、城北高压走廊沿线等控规绿地，结合实际合理开发利用。
5、积极谋划打造产城融合特色小镇
谋划建设一批特色小镇，打造成为集生产、商贸、旅游、居住及各类关联服务等功能于一体，具有“产、城、人”深度融合特征的新型发展平台，实现小空间大集聚、小平台大产业、小载体大创新。以特色小镇引领各片区差异化、特色化发展，促进产、城、人的有机融合，实现产业生态与自然文化生态的和谐互动。
（二）坚持规划引领，科学合理布局，着力提升城市功能和产业功能的融合度。
统筹协调和合理布局园区城市功能和产业功能，明确产业和城市功能的发展节奏与实施路径，修编完善园区产业集聚发展相关规划，使产业发展规划、土地利用规划、空间布局规划相互衔接、有机融合。科学规划建设与产业发展相适应的适度超前、功能配套、安全高效的现代基础设施体系，不断完善公共配套和商务配套功能。加大规划的执行力度，构建以园区主干道为发展轴线，以大企业和大项目为重要节 当前隐藏内容免费查看点，以各类服务功能区和城市社区为载体的“点、线、面”结合的空间组织体系，提升城镇化质量。
（三）坚持特色发展，强化招商引资，着力提升新兴产业和龙头企业的集聚度。
1、构建现代产业体系
——提质现代物流。延伸、提升物流产业链，实现三港互通、三链融合，构建信息化、集成化和智能化的现代物流服务体系和物流产业集群。利用园区保税、港口、货场、公路港和物流园信息平台优势，构建“五运一体”运输网络；整合湖南金霞现代物流园信息平台、医药智慧供应链管理平台、长沙国家粮食网上交易平台等公共信息服务平台资源，信息化再造管理流程，全面建设智慧物流园区；发挥平台优势，互通互联，有效整合，功能叠加，打造对外开放的大窗口；打造特色工业、商贸物流体系，促进工业、物流、商贸融合发展。
——提速商贸市场。建设服务全市、全省商贸物流设施，培育高岭国际商贸城、湖南粮食交易市场等大型传统商贸流通项目，推广“实体经济＋电子商务＋现代物流”的产业发展模式，推进“互联网＋”商贸产业，打造现代智慧型商贸流通产业集群。
——提标外经外贸。融入国家“一带一路”、长江经济带、湖南推进国际化建设、长沙打造东部开放型经济带等重大战略，优化外经外贸通道，提升经济对外开放度，推动经济结构调整和经济发展方式的转变。
——提升都市工业。以沙坪组团为都市工业发展基地，依托大交通、大物流、临港靠市的地理优势，优化产业结构、整合区域资源，合理布局产业，开展产业链招商，重点发展食品加工、建筑工业化、服务外包等主导产业，打造规模产业集群。
2、加快产业平台建设
加快长沙金霞保税中心、长沙货运中心霞凝货场、长沙新港、长沙传化公路港、湖南金霞现代物流园信息中心开放型产业平台建设，孵化和培育一批外向型企业，壮大外向型经济的主体，打造中国金霞物流谷。依托龙头企业，强化产业集聚、集约发展，拓展和延伸产业链条，培育集中度大、关联性强、集约化水平高的产业集群，形成“一核多园”发展机制，实现产业间多点互动、优势互补。
3、狠抓招商引资工作
培育产业集群龙头企业，引进龙头骨干企业，形成上下游产业链配套延伸，实现物流、商流、资金流和信息流的紧密衔接，同步推进招商引资、项目建设、产业发展，培育强根植性产业集群。以主导产业定位，谋划储备一批规模优势明显、核心竞争力强的特色产业项目。
4、坚持创新驱动发展
坚持创新体系、平台、企业梯队、人才队伍等建设四管齐下。构建以企业为主体、集多方资源的产学研合作技术创新体系。强化人才队伍建设，引进国内外优秀人才，构筑人才高地。构建区域公共技术服务平台，建立企业、高校、科研机构、科技中介、金融机构和管委会“六位一体”新型合作创新机制。
5、扶持重点龙头企业
实施大企业大集团、行业龙头（标杆）企业培育计划，形成行业龙头企业、高新技术企业、成长型中小企业为主的创新型企业梯队，推动产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建，驱动城市更新和完善服务配套。
（四）坚持高点定位，完善城市功能，着力提升产业发展和新城建设的互动性。
1、打造一体化产业平台
实现新港、铁路霞凝货场、传化公路港等水、铁、公三港深度互通互动。重点推进霞凝货站的扩建、地铁1号延长线和长沙新港三期建设。加快推进港铁联运，提升智能化水平，提高港铁联运效率，实现长沙火车北站货物到沿海港口一站式通关运输。
2、建设便利化交通体系
一是强化交通基础设施建设。加快高岭综合交通枢纽建设，建设城北大交通枢纽体系。拓改建设南北向道路，打通二环线星沙连接线，接通京港澳高速复线，完善配套路网。
二是完善组团内部交通网络。打通断头路、半幅路等瓶颈，完善微循环支路。完善组团间道路网络，拉通中青路、长青路、捞刀河路－太阳山路、竹隐路－大明路、冯蔡路、彭家巷路、大安大道等7条交通动脉，实现金霞、沙坪、高岭、鹅秀和青竹湖五大组团间大贯通。
三是加强公共交通配套设施建设。引入更多公交线路；加快大型货车专用停车场规划建设，完善停车配套服务；利用地下空间，配套建设城市机动车公共停车场；解决轨道交通、城市交通枢纽地区等公共交通的停车衔接问题。
3、营造高品质生活环境
协调推进城市综合体和大型居住区的功能、框架建设，完善交通、电力等基础设施同时，发展教育、医疗卫生、公用事业、社会福利等公共服务设施，建设高档次教育卫生设施配套区、高质量新型城市社区，更多引入高科技、低碳等产业，打造良好的城市环境。
4、提升信息化发展水平
一是完善信息基础设施建设，增强基础环境竞争力。以自动化办公系统、立体化视频安防平台、多元化电子政务网站、一体化物流管理系统等应用支撑，实现科学管理、高效电子政务和便捷公共服务。完善光纤宽带、无线宽带和政务专用网络，为应用系统提供计算资源、存储资源和网络资源服务。
二是构建云计算服务平台，深化“互联网＋”体系融合。建立政务联动云计算一站式服务平台、企业管理云计算平台，为企业提供低成本、多种类、模块化管理服务。构建“互联网＋产业”体系，实现“互联网＋物流”、“互联网＋商贸”、“互联网＋医药”、“互联网＋工业”无限融合，发展以平台运营和网商培育为重点的电子商务产业。
三是加强园区资源集约化管理，构建园区信息生态圈。建设大数据中心，整合各类数据资源，挖掘数据，开展统计分析、预测预警和评估研判，建设高度集成、统一的智慧型政务、民生、产业系统平台，提升数据保障和辅助决策能力。
（五）坚持以人为本，优化发展环境，着力推动公共服务和管理运行的高效化。
1、创新管理体制机制，打造良好的政务环境
由单一行政式管理向“小管理、大服务、市场化”政府与市场协同运作转变，保证管理机构精简高效。理顺长沙金霞经济开发区、青竹湖生态科技（产业）园、长沙金霞保税物流中心职能与职责关系，在“五统三不变”的构架下，实现“财税同金、政策同享、发展同步”。
2、深化行政体制改革，打造良好的服务环境
改革工作流程，实行层级管理、动态管理和“分工不分家”的管理机制。严格绩效管理，突出责任落实，深化工作督查，确保权责一致。完善首问、限时办结等制度，构建高质高效工作推进体系，一站式企业服务中心，落实市对园区行政审批改革方案。
3、创新社会管理模式，打造良好的社会环境
整合村（社区）管理资源，完善村（居）民自治机制，深化基层服务体系建设。畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，确保社会和谐稳定。
4、创新生态管理模式，打造良好的生态环境
根据用地的总体功能布局，利用山体、水系、道路、铁路夹缝地等自然条件，重点建设鹅羊山公园、秀峰山公园二期、太阳山公园等公园。完成湘江风光带（金霞段），湘江沿岸绿化景观带建设。
（六）坚持开拓创新，强化要素保障，为加快产业集聚、推进产城融合提供保障。
1、严格用地保障
集约节约用地，提高单位土地综合产出效益，以“集约、优用”原则，确保重点项目建设用地，加强土地批后监管，进行土地使用综合考核和评价，提高投入产出率，加大“腾笼换鸟”力度。
2、搭建融资平台
按照开发建设时序研究财政投资的重点领域、财政投资的程序和方法。吸收外资和民营资本投入基础设施建设，搭建银企合作平台，推进小额贷款公司和企业救助基金建设，鼓励支持企业上市融资。
3、强化政策引导
加快产业集聚、推进产城融合，提出明确发展规划、产业布局、规模标准、重点建设项目要求，运用投资鼓励政策，建立和健全财政、税收、金融、外贸等与产业政策相配套的保障体系，推动产业集群形成与发展。
4、落实人才战略
出台高层次人才引进奖励政策，在个人所得税、住房等方面给予优惠政策，引进一批懂经济、强管理、精技术的行业领军人才、高端科技人才。通过赴高校定期轮训、专业技术继续教育培训和企业内训相结合，提高专业技术人员的业务素质和创新能力。全面完善职称评审、考核机制、激励机制，加大表彰奖励力度，营造尊重知识、尊重人才、激励人才的良好氛围。